У четвер Рада ухвалила президентський законопроєкт та відновила процесуальну незалежність САП і НАБУ.
Вимоги протестувальників виконано, але публічні привітання один одного з перемогою викликають змішані почуття: адже влада спершу сама створила проблему, щоб потім виправити її.
У той час як увага громадськості була прикута до "розвороту" норм, які стосуються антикорупційних органів – закон від 22 липня запровадив ширші негативні зміни. Процесуальну незалежність САП вдалося відстояти, а точно таку незалежність інших прокурорів – ні. Посилення ролі генерального прокурора щодо інших прокурорів (крім антикорупційних) лишається чинним. Так само, лишилися без змін норми, що стосуються кадрових питань у прокуратурі.
А це – погано для євроінтеграції. Пояснюємо, чому.
Перш за все, треба наголосити: зміни, що підважили незалежність САП і НАБУ, дійсно скасовані. Компромісом, який додали у законодавство замість цього – перш за все, щоби дозволити владі зберегти обличчя і продовжувати говорити, що це була "боротьба російським впливом" – стала норма про перевірки на поліграфі усіх правоохоронців і прокурорів.
Водночас закон №4555-ІХ від 22 липня вніс також зміни до Закону про прокуратуру. Більшість з них лишаються чинними.
По-перше, на час воєнного стану скасовані вимоги про конкурс – на посаду в Офіс генпрокурора або обласну прокуратуру можна взяти будь-кого з юридичною освітою.
По-друге, закон нівелює гарантії інституційної незалежності прокурорів: будь-кого можна звільнити через механізм ліквідації чи реорганізації підрозділів прокуратури. Тепер кожен прокурор подумає двічі перед тим, як ухвалювати рішення, що не узгоджується з "правильним баченням керівництва".
По-третє, генпрокурор отримав нові процесуальні повноваження, які додатково посилюють його вплив на всіх прокурорів. Тепер можна "витребувати" необхідні провадження для перевірки, що повністю зупиняє рух у рамках провадження та дозволяє генпрокурору надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який веде справу.
На додаток, механізм перевірок на поліграфі прописаний так, що його можна перетворити на ще один інструмент тиску на неугодних прокурорів. Закон каже, що тестування на поліграфі треба проводити "не рідше одного разу на два роки". Залишимо за дужками питання, які є до якості цього методу і до того, що закон лишає невизначеним як зміст тестування, так і порядок дій, якщо тест вийшов негативним. Але чи не стане це таким собі механізмом психологічного тиску на нелояльних прокурорів, яких зможуть посилати на поліграф хоч щотижня?
Втім, три перших пункти містять найбільш реальні загрози, у тому числі для європейського шляху України.
Пояснимо кожен з них, а також те, який зв'язок між змінами закону "Про прокуратуру" та європейською інтеграцією України.
Закон від 22 липня містить норму щодо прокуратури, яка, ніби, діятиме лише на час воєнного стану (хоча і це не зовсім так; про це далі).
Ця норма дозволяє призначати до Офісу генпрокурора та обласних прокуратур без конкурсу будь-кого, хто має повну вищу освіту і юридичний стаж – 5 років для ОГП, 3 роки для обласної прокуратури.
Парадоксально, але при цьому в прокуратури нижчого рівня добір відбувається за конкурсом, та ще й з роллю незалежної Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії прокурорів (КДКП). Так само лишився незмінним порядок призначення на посаду прокурора-стажиста, з якої раніше могла початись карʼєра прокурора.
І лише у топпрокуратури воєнний стан, мовляв, змушує добирати співробітників в обхід процедур, просто за рішенням керівника органу прокуратури.
Жодних тестувань, рейтингів та конкурсів – просто беремо свого фаворита на відповідальну посаду.
Ця норма повертає генпрокурору та керівникам обласних прокуратур повноваження, які у них були колись давно, до 2014 року, забираючи їх у де-факто органу самоврядування – КДКП.
Конкурс на посаду прокурора був впроваджений у рамках реформи, проведення якої було просував Рада Європи і ЄС – так само як і створення КДКП, що запрацювала у 2017 році. А його скасування – це не просто корупційний ризик, а й суттєвий крок назад у європейській інтеграції.
По-перше, у Дорожній карті з питань верховенства права (затверджена урядом у травні цього року) задекларовано посилення інституційної спроможності органів прокурорського самоврядування і КДКП. А тепер Україна, всупереч цим зобов'язанням, не лише не посилює, а й забирає у КДКП повноваження.
По-друге, ми зобов'язалися перед ЄС, що у першому кварталі 2026 року обовʼязковим стає конкурс на керівні посади в органах прокуратури. Але натомість – ми скасовуємо конкурс в принципі.
Зрозуміло, що влада наполягатиме, що це тимчасовий крок на час воєнного стану. Проте, й це не зовсім так: із завершенням воєнного стану набрані без конкурсу прокурори не будуть звільнені з органів прокуратури.
А аргумент, ніби воєнний стан заважає добирати людей в прокуратуру – легко поставити під сумнів тим фактом, що з 2022 року до прокуратури прийшло близько 300 людей за результатами конкурсу.
Ці зміни, внесені до статей 41, 51 та 60 Закону про прокуратуру – ще складніші, і тому пройшли малопоміченими.
Тут є ще додатковий чинник – минулорічне Рішення КСУ, яке набрало чинності в червні. Конституційний суд став на захист прокурорів, які опинились "поза штатом".
Пояснимо, про що йдеться. Прокурор призначається на посаду безстроково, і крім особливих випадків (вихід на пенсію, дисциплінарна відповідальність тощо) його неможливо звільнити. Це дає прокурорам гарантії незалежності, дозволяє ухвалювати рішення на власний розсуд, а не боятись тиску з боку політиків, процесуальних опонентів чи свого керівника.
Це – європейський стандарт, за яким статус прокурора наближається до судді.
Проте, після запровадження у законі цих гарантій керівники прокуратури навчились їх обходити: достатньо реорганізувати підрозділ, вивести людей "поза штат", створити новий штатний розпис і призначити на посади лише тих прокурорів, які відповідають "баченню" нового керівника.
На жаль, це поширена практика.
Люди "поза штатом" мають прокурорський статус, отримують оклад, проте позбавлені будь-яких повноважень і опиняються у невизначеному юридичному статусі – допоки не звільняться за власним бажанням або допоки керівник не змінить думку. На практиці це означає – допоки не "домовишся" з ним, або допоки не прийде новий керівник.
Отже, КСУ сказав, що такий невизначений статус є неконституційним і взагалі прибрав можливість "виводити поза штат".
Закон №4555-ІХ творчо переосмислив рішення Конституційного суду і зробив те, що суперечить його висновкам.
Він передбачив механізм реагування на ситуації, коли прокурори опиняються "виведені поза штат", суттєво погіршивши становище тих, щодо кого застосували це приховане покарання: тепер прокурору, що опинився у цій ситуації, можна запропонувати посаду, а якщо той відмовиться – звільнити його на цій підставі.
Формально рішення КСУ виконане (є механізм боротьби з явищем "прокурорів поза штатом"). А насправді це дає зелене світло для "кадрових чисток": достатньо запропонувати посаду найнижчого рівня або з умовами роботи, на які опальний прокурор напевно не погодиться.
Тому ці зміни не просто мають бути скасовані. Необхідно добросовісно виконати рішення КСУ і впровадити такий порядок зміни структури, який дав би прокурорам змогу продовжувати роботу.
Попри те, що ми зазначали потребу незалежності прокурорів, які за європейським підходом є складовою системи правосуддя – ця незалежність все ж не є абсолютною, тут є відмінність від роботи судді. Вищестоящі керівники органів прокуратури мають низку процесуальних повноважень щодо прокурорів нижчого рівня.
Проте це не означало, що прокурор-керівник може втручатись у будь-яке провадження без обґрунтування або зупиняти його рух. А тим паче – надавати вказівки в обхід прокурора по справі.
Натомість закон №4555-ІХ надав генпрокурору право "витребувати" у прокурора матеріали, документи та інші відомості, що стосуються будь-якого досудового розслідування і передавати третім прокурорам на перевірку. Ухвалений 31 липня президентський законопроєкт лишив ці норми без змін (відповідні повноваження генпрокурора виключили лише щодо НАБУ і САП).
На практиці це означає, що у генпрокурора з'явилася можливість заблокувати будь-яке розслідування, або ще гірше – надавати вказівки напряму слідчому в обхід прокурора, який є процесуальним керівником. Виходить, що цей прокурор буде формально лишатися закріпленим за справою, але без повноважень для впливу на неї.
І все це без жодного контролю і відповідальності генпрокурора.
При цьому умовний прокурор, що здійснює процесуальне керівництво у справі умовного Чернишова, може залишатись прокурором у справі, але повний контроль над справою матиме генпрокурор.
Раніше також був шлях контролю та впливу на справу, але вказівки давались лише прокурору і лише у письмовій формі, і вже той мав їх втілювати. А для того, щоб "забрати" провадження у прокурора – мала бути аргументована постанова про його відсторонення від справи. Тобто були запобіжники від зловживань і документальна фіксація, що давала можливість службового розслідування у разі некоректних дій.
Натомість тепер всі повноваження сконцентровані в руках однієї людини – генпрокурора, якого, нагадаємо, призначають в політичному порядку без жодного конкурсу, і який лишається політично залежним. До слова, Єврокомісія та Рада Європи системно критикують і заполітизовану процедуру призначення, і можливість звільнення генпрокурора рішенням про "недовіру", яку можна ухвалити простою більшістю голосів парламенту.
Саме через політичну залежність генпрокурора, тобто через те, що парламент може "підвісити його на гачок", погрожуючи звільненням – Україна за рекомендацією європейських партнерів проводила реформи, які поступово зменшували повноваження генпрокурора.
І ці реформи досі лишаються важливими для відповідності України вимогам 23-ї глави під час вступних переговорів з ЄС. Але завдяки тому, що 22 липня парламент ухвалив ці норми, а президентський проєкт, проголосований 31 липня, не скасував їх – ми тут точно йдемо у зворотний бік.
Отже, після драматичної історії з підваженою, а потім відновленою незалежністю антикорупційних органів, Україна опинилася на кілька кроків далі від своєї відповідності вимогам ЄС.
Досі лишається загроженою прокурорська незалежність – як процесуальна (роль генпрокурора посилена), так і інституційна (прокурора можна в будь-який момент "вигнати" з системи або просто натиснути на нього шляхом перевірок).
А конкурси – скасовані без реального підгрунтя. Поки – "тимчасово", але нічого немає більш вічного, ніж тимчасові зміни, які часто визнаються ефективними і перетворюються на постійні.
Невдовзі нас очікує щорічний звіт ЄС про розширення (EU Enlargement Report), який не омине ці зміни. Ще раніше ми побачимо їх оцінку у тіньових звітах за Розділом 23.
І ці деталі для ЄС є зовсім не другорядними, хоч вони й лишилися без суспільної уваги на фоні атаки на антикорупційні органи. Так, євроінтеграційні документи буквально пронизані словами про "меритократичні засади" призначення прокурорів (тобто про обов'язковість конкурсів, які мали би поширитися й далі, в ідеалі і на генерального прокурора), про процесуальну незалежність, та про сильне прокурорське самоврядування. Натомість конкурси скасовано, всі прокурори опинились під загрозою "кадрових чисток", а прокурорське самоврядування знову втратило свої повноваження…
Це – лише євроінтеграційний аспект.
Очевидно, що на рівні політичних ризиків концентрація процесуальних повноважень в руках генерального прокурора (який, як вже йшлося, є політично залежним через процедуру свого призначення і звільнення), поява у нього можливості звільнити "незгідних" прокурорів і заміняти їх на "лояльних", незалежно від кваліфікації та майже незалежно від досвіду останніх – матиме довгострокові негативні наслідки на якість правосуддя в Україні.
Це – не лише про загрозу вибіркового, політично мотивованого переслідування, а й про зменшення справедливості в суспільстві загалом.
керівник напряму "правопорядок" Лабораторії законодавчих ініціатив,
