Народні депутати пропонують дозволити суміщати мандат народного депутата з роботою в уряді. Тобто, по суті, поєднувати роботу в двох гілках влади. Законопроєкт №13304 з такою пропозицією наприкінці травня подали народні депутати Галина Третьякова, Віталій Безгін, Андрій Клочко та ще кілька представників партії «Слуга народу».
Ідея сумісництва не нова, роботу в двох гілках влади депутати-урядовці поєднували й за часів Януковича. Навіть після Революції Гідності політики докладали чималих зусиль, аби зберегти для себе лазівку повернутися після відставки з урядової посади до парламенту. Бо робота в уряді може завершитися дуже швидко, тож вони зберігали мандат як політичний запасний аеродром.
Так, нардепи «Батьківщини» та «Свободи», які отримали посади на хвилі Майдану, справді суміщали роботу в парламенті з чиновницькою. Тоді в.о. президента Олександр Турчинов сказав: «Я звертаюся до сумісників із проханням, щоб вони вирішили, де працюватимуть — в уряді чи парламенті, й найближчим часом повідомили про своє рішення». Ці слова, зокрема, стосувалися й віцепрем’єра Віталія Яреми. Такий рівень політичної культури, який намагалися зберегти сумісники, був для громадян неприйнятним. Тому у квітні 2014 року парламент пікетували з вимогою до сумісників піти з посад. Їх називали «двоголовими тролями».
Не минуло й кількох років після заяви Турчинова, як нардепи подали ініціативу внести зміни до Конституції України, які блокуватимуть таке сумісництво (стаття 78). Співавторами законопроєкту тоді стали десятки народних депутатів, зокрема й ті, хто прийшов до влади на хвилі Революції Гідності та був єврооптимістом, — Мустафа Найєм і Сергій Лещенко. Але цього законопроєкту так і не розглянули й Конституції ніхто не змінював.
Нині ж співавтор нового законопроєкту Віталій Безгін на сторінці у Facebook поцікавився думкою виборців щодо можливості поєднувати мандат нардепа з роботою в уряді.
Думки розділилися, й критики навели слушні аргументи, зокрема щодо неможливості поєднувати мандат депутата місцевої ради з роботою у виконкомі.
І взагалі практика, коли обраний народним депутатом міський голова роками суміщав обидві посади, вже була. Так, обраний мером Херсона 2020 року Ігор Колихаєв залишався з мандатом народного депутата, бо парламент не позбавляв його повноважень. Тож за бажання міг би голосувати на засіданні як міськради Херсона, так і Верховної Ради.
Противники такої ініціативи посилаються на норми Конституції та загалом на принципи Монтеск’є щодо розділення влади на законодавчу, виконавчу та судову, що має бути запобіжником від узурпації влади. Зрештою, в нашому цинічному сьогоденні принципи зазвичай не стають на заваді реалізації поточних інтересів політичних еліт. Наприклад, до якої гілки влади віднести президента чи, конкретніше, його офіс? Але це тема для окремої дискусії.
Наразі вагомішим аргументом може бути саме невідповідність Основному Закону норм зазначеного законопроєкту.
Автори, щоправда, в пояснювальній записці до законопроєкту вказують на те, що «у чинній редакції статті 3 Закону України «Про статус народного депутата України» втілено правову позицію Конституційного суду України, викладену в Рішенні №14-рп/2002 від 4 липня 2002 року, відповідно до якої поєднання депутатського мандата із зайняттям посад у виконавчій владі, зокрема в Кабінеті міністрів України, визнавалося таким, що суперечить принципу поділу влади. Разом із тим чинна Конституція України прямо не забороняє народному депутату України входити до складу Кабінету міністрів, а сама правова позиція Конституційного суду була сформована за обставин і політичного устрою, що істотно відрізняються від нинішніх умов».
Головним аргументом на користь законодавчої зміни є те, що з набранням чинності Закону «Про державну службу» посади членів Кабінету міністрів України були виключені з переліку посад державної служби. Як і заступників міністрів і голів місцевих адміністрацій, оскільки їх призначають на державну службу не в загальному порядку. Тому автори законопроєкту відносять ці посади до категорії політичних. Водночас вони посилаються на практику багатьох європейських країн, де сумісництво посад депутатів парламенту та членів уряду є допустимим.
Оскільки з огляду на європейські прагнення України посилання на практику країн ЄС на сьогодні виглядає серйозним аргументом, варто уважно розглянути конституційні норми в цих країнах. Одразу слід із певним застереженням поставитися до Великої Британії та Канади, згаданих у пояснювальній записці. Справді, членами уряду Великої Британії можуть бути лише члени парламенту, тобто ті, яких призначає сам парламент. Але водночас майже тисячолітня історія формування парламентаризму виробила надійні механізми стримувань і противаг для уникнення авторитаризму. Й головною пересторогою для узурпації влади є судова влада, заснована на звичаєвому, прецедентному праві, на яку виконавча влада реально не має важелів впливу.
В інших країнах поняття сумісництва розглядається по-різному, однак усюди побутує правило: оплачуваною є тільки одна посада, навіть якщо сумісництво є. Пряма заборона отримувати додатковий дохід, окрім основного місця роботи, простежується в більшості країн ЄС для членів або уряду, або парламенту, або обох органів.
Хоча, наприклад, у Литві й Латвії, які є парламентськими республіками, тобто захищенішими від вірусу авторитаризму, міністри є одночасно парламентаріями, тобто посади можна суміщати. Однак поширенішою практикою є не сумісництво, тобто обіймання двох посад, а заміщення чи делегування, тобто неодночасне перебування на посадах в уряді та парламенті. Найчіткіше цю позицію виписано в Конституції Естонії. Її варто процитувати повністю:
«Стаття 63. Член Рійгікогу (парламенту Естонії. — Ю.Г.) не має права обіймати жодну іншу державну посаду. На період своїх повноважень член Рійгікогу звільняється від обов’язку проходити військову службу.
Стаття 64. Повноваження члена Рійгікогу припиняються в момент його призначення членом уряду Республіки та відновлюються після його звільнення від обов'язків члена уряду. Повноваження члена Рійгікогу припиняються достроково: 1) у разі його вступу на іншу державну посаду; 2) з набранням чинності обвинувальним вироком суду щодо нього; 3) у разі його виходу у відставку в установленому законом порядку; 4) якщо Державним судом буде встановлено його тривалу нездатність виконувати свої обов’язки; 5) у разі його смерті.
У разі зупинення або дострокового припинення повноважень члена Рійгікогу його місце у встановленому законом порядку займає резервний парламентарій. Резервний парламентарій має всі права та обов'язки члена Рійгікогу. Із відновленням повноважень члена Рійгікогу повноваження резервного парламентарія припиняються».
Норма тимчасового виконання обов’язків члена уряду міститься також у Конституціях Франції, Словаччини, Румунії, Португалії. У Польщі членами уряду можуть бути голови парламентських комітетів, та вони не можуть водночас бути міністрами, тобто безпосередньо виконувати владні функції.
Конституція України прямо забороняє сумісництво членів Кабінету міністрів України, керівників центральних та місцевих органів виконавчої влади (стаття 120).
Стаття 120. Члени Кабінету міністрів України, керівники центральних та місцевих органів виконавчої влади не мають права суміщати свою службову діяльність з іншою роботою (крім викладацької, наукової та творчої роботи у позаробочий час), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.
Щодо народних депутатів, то стаття 78 установлює для них заборону перебувати на державній службі та обіймати інші оплачувані посади.
Стаття 78. Народні депутати України здійснюють свої повноваження на постійній основі.
Народні депутати України не можуть мати іншого представницького мандата, бути на державній службі, обіймати інші оплачувані посади, займатися іншою оплачуваною або підприємницькою діяльністю (крім викладацької, наукової та творчої діяльності), входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства або організації, що має на меті одержання прибутку.
Вимоги щодо несумісності депутатського мандата з іншими видами діяльності встановлюються законом.
Сукупність норм цих статей Конституції фактично виділяє небагато посад, які може суміщати народний депутат, причому безоплатно. Це не можуть бути члени уряду та голови місцевих державних адміністрацій, керівники центральних органів виконавчої влади. Навіть якщо взяти за основу твердження, що політичними посадами є ті, де призначення здійснюється не за процедурою, визначеною для державних службовців, то це можуть бути тільки… заступники міністрів. Сумнівний бонус для народних депутатів з огляду на те, що саме на заступників міністрів припадає чи не найбільше навантаження.
Слід зазначити, що у згаданому законопроєкті є спроба чіткіше визначити види викладацької, наукової й творчої роботи, але в досить оригінальний спосіб. Вони визначаються як сумісні з депутатським мандатом, але водночас додається й «обіймання посад у виконавчій владі, що не належать до посад державної служби, зокрема посади прем’єр-міністра України, першого віцепрем’єр-міністра, віцепрем’єр-міністра, міністра, першого заступника та заступника міністра, інших політичних посад, визначених законом». І вишенька на торті — така діяльність може здійснюватися як на оплатній, так і на безоплатній основі.
Саме ця можливість безоплатної роботи прем’єром, міністром чи на іншій політичній посаді й відкриває для нардепів можливість суміщати посади без ризику втратити мандат. Адже стаття 78 Конституції забороняє їм займатися цим лише оплачувано. Немає оплати — немає обов’язку звільнитися чи скласти мандат.
Звісно, стаття 120 прямо забороняє членам уряду сумісництво навіть безоплатно. Ось тільки забороняє вона це так само, як колись було заборонено подвійне громадянство. Формально не можна, але механізму позбавити посади чи припинити сумісництво немає. Тому або політична відповідальність на виборах, або підґрунтя для чергового Майдану.
Конституційна та суспільна вразливість законопроєкту є досить високою для перспективи його ухвалення в запропонованій редакції. Однак залишається запитання: чи можна ідею залучення народних обранців до ухвалення урядових рішень трансформувати в делегування, подібне до того, що є в країнах ЄС? Варто зауважити, що можливість тимчасового перебування на посаді члена уряду з поверненням до сесійної зали після втрати чи залишення цієї посади Конституцією України не врегульовано. Однак, з іншого боку, в разі тимчасового заміщення його іншим кандидатом у депутати за списком останнього не можна позбавити депутатського мандата, бо такої підстави немає в статті 81 Основного Закону. Тобто в разі делегування депутата в уряд його місце у Верховній Раді має залишатися зайнятим, а не вакантним. І це має врегульовувати закон.
…Насправді проблема, яку має розв’язати проєкт закону, полягає не стільки в потребі синхронізувати політики уряду та парламенту, скільки в створенні певних гарантій для депутатів, яких Верховна Рада делегує в уряд. Адже за наявності альтернативного центру ухвалення рішень, зокрема кадрових, яким є офіс президента, посада міністра виглядає дуже непевною. Фактично це позбавляє його можливості самостійно формувати політику довіреного йому міністерства, оскільки така свобода дій може не сподобатись в офісі президента, що зазвичай закінчується відставкою. Причому незалежно від прізвища самого президента. У разі ж, коли місце народного депутата резервується, перспектива залишитися в політиці зберігається навіть після залишення посади у виконавчій владі.
Хай там як, поява такої неоднозначної законодавчої ініціативи змушує подивитися на систему організації влади під новим кутом зору, переосмислити владні конструкції, які на перший погляд здаються безсумнівними.
