Уже вдруге ми в TI Ukraine робимо огляд року в публічних закупівлях: підсумовуємо зміни в правилах та електронній системі, дивимося на статистику результатів та окреслюємо, що чекає нас далі. Це аналіз не в контексті окремих закупівель, зрадницьких чи переможних, а загалом по сфері. Тож чим запам’ятався нам 2024 рік?
Переважну більшість коштів платять підрядникам, яких обрали з допомогою конкурентних методів на Prozorro: на них припадає 77,9% очікуваної вартості всіх закупівель. Тут не враховуються прямі контракти на природний газ, бо це звіти про угоди між компаніями групи «Нафтогазу». А так показник вартості, яка припадає на конкурентні закупівлі, зростає другий рік поспіль.
Конкуренція підросла на 18% — у середньому на закупівлю приходили 1,88 учасника, і, забігаючи трохи наперед, усю зиму показник тримався на позначці 2+. А такого не було від моменту запуску Prozorro. Такий позитивний результат забезпечили насамперед закупівлі через Prozorro Market, а також рамкові угоди. Однак тут ще є над чим працювати: конкуренція на відкритих торгах у середньому становила лише 1,26 і тільки 38,7% закупівель мали двох і більше учасників. У сфері будівництва, наприклад, показники гірші — 1,2 та 19,4%, відповідно.
На початку року Кабмін розширив перелік ліків і медзасобів, які потрібно купувати саме через е-каталог від 50 тис. грн, а також додав таке правило для продуктів харчування на понад 100 тис. грн.
Такий перехід на безальтернативне використання Prozorro Market містив низку ризиків. Наприклад, не було впевненості, чи всі регіони забезпечені належною кількістю пропозицій за всіма продуктами харчування, чи є можливість користувачам-замовникам обрати всі потрібні їм характеристики товару та їхні допустимі значення. Самі закупівельники неодноразово вказували на ці недоліки в е-каталозі.
Однак сухі дані показують, що успішність закупівель принаймні харчів через е-каталог вища, ніж через відкриті торги, — 84% проти 77,5%. І так само вища конкурентність.
Проте каталог усе ще потребує доопрацювання. Зокрема, необхідно, нарешті, забезпечити можливість оскарження для бізнесу на закупівлях через Prozorro Market.
Темпи правок до постанови №1178 сповільнилися. 2023 року до неї вносили зміни 12 разів, а 2024-го — вже сім.
Так, уряд збільшив мінімальний строк подання пропозицій у закупівлях робіт з 7 до 14 днів. TI Ukraine адвокувала подовження цього строку, бо тиждень — це надто мало часу, щоб якісно підготуватися на такі складні тендери. Ми також вважаємо, що варто обов’язково публікувати документи, необхідні для розрахунків на закупівлях будівництва, у форматах спеціальних кошторисних програм, де їх, власне, і роблять. Це допоможе бізнесу швидше та якісніше готувати пропозиції.
Частину правок до постанови внесли, щоб забезпечити стабільне функціонування енергосистеми. Наприклад, у низці випадків уряд дозволив укладати прямі договори. Утім, загалом список таких винятків із конкурентних закупівель ще можна і варто переглядати далі, зокрема, повернути переговорну процедуру для тих випадків, де вона була передбачена до повномасштабної війни. Так, в останній рік перед нею на «переговорку» в системі припадало понад 145 млрд грн.
Ще одні зміни в закупівлях будівництва — депутати ухвалили закон, який зобов’язує разом із договором публікувати ціни на матеріали в машиночитному форматі. Це загалом хороший крок, щоб підвищити прозорість таких закупівель, хоча не варто забувати, що під час виконання робіт ціни можуть змінюватися.
А ще вже 2025 року ці закупівлі стали прикладом іншої проблеми у сфері. Публікацію цін почала моніторити Держаудитслужба, і її трактування норми, коли і як потрібно оприлюднювати такі машиночитні файли, відрізняється від позиції Мінекономіки. Судячи з результатів моніторингів, аудитори вважають, що документи з цінами треба публікувати для всіх угод будівництва та ремонтів, тоді як департамент міністерства у консультаціях трактував, що це необхідно робити для конкурентних закупівель і прямих надпорогових угод. Подібна ситуація виникає не вперше, і така розбалансованість між ключовими органами у сфері — Мінекономіки, Держаудитслужбою, АМКУ — залишається серйозним викликом на найближчий час.
Були й суперечливі зміни: приміром, посилення формальних вимог у правилах локалізації. Нагадуємо, що локалізація — це спосіб, яким депутати вирішили підтримати національних виробників через преференції в публічних закупівлях, поки що конкретно товарів машинобудування. Через те, що ця ідея суперечить низці міжнародних угод України, локалізація не поширюється на закупівлі, що підпадають під їхню дію.
Водночас, як ми раніше і застерігали, на практиці виявилося, що ініціатива не працює. Тож уряд вніс зміни у правила, і тепер у виробників вимагають додаткові документи, без них товари можуть блокувати в реєстрі локалізованих на 1–2 роки. Це нібито має на меті боротися з порушниками у реєстрі, однак на практиці означає більше паперової роботи для самих українських виробників, інтереси яких локалізація мала би захищати.
Ми все ще закликаємо відмовитися від цієї ідеї, яка лише спотворює конкуренцію і створює зайві проблеми для бізнесу. І обрати більш ефективний і доказовий спосіб підтримувати вітчизняного виробника.
Не відходячи далеко від теми контролю, у вересні Мінфін затвердив 13 нових ризик-індикаторів, спрацювання яких може бути підставою для моніторингу закупівель. Серед них, наприклад, масові відхилення, подовження строку дії договорів, невиконання рішення АМКУ. Закупівлі, де спрацювали ризики, можна переглянути на окремому порталі.
Від моменту запровадження частка моніторингів, які починали зокрема на підставі ризик-індикаторів, рухалася хвилею. Спершу вона зростала — від 1,25% у жовтні 2024 року до аж 61,35% у грудні. Але 2025-го вже бачимо, що вона пішла на спад — до 20,88% у квітні. Ми вважаємо, що ризикоорієнтований підхід до вибору закупівель для моніторингу важливий, бо дає можливість об’єктивно відібрати випадки з найбільшою загрозою і потенційною шкодою.
А крім цього, ми в TI Ukraine наголошуємо, що порушення треба виявляти якомога раніше. 2024-го 81,8% моніторингів закупівель державні аудитори розпочинали вже після укладання та оприлюднення договору про закупівлю. При цьому в середньому від оприлюднення договору до початку таких моніторингів минало майже два місяці. У такому разі вони не виконують превентивної функції. Ці розрахунки ми передали Держаудитслужбі і вже бачимо перші позитивні зміни. Тож сподіваємося, що ця тенденція триватиме.
Так само актуальною залишається і проблема суті моніторингів. Згідно з нашими дослідженнями, аудитори часто звертають увагу на формальні порушення. Навіть попри те, що аудитори намагаються скоригувати свої внутрішні процеси, щоб зменшити кількість таких випадків, проблему треба розв’язати на рівні правового регулювання.
Спочатку одразу варто дати дисклеймер, що тут і у звіті ми говоримо про більш публічну частину закупівель для потреб оборони, а не про контракти на зброю. На початку 2024-го у цій сфері запровадили нові рамкові угоди, — фактично вони працюють як динамічні системи закупівель. Це рамки, до яких можна кваліфікувати учасників протягом усього терміну дії закупівель. Наразі їх можуть використовувати тільки три замовники: Державний оператор тилу, Агенція оборонних закупівель і Державна служба спеціального зв'язку та захисту інформації.
Протягом 2024 року на Prozorro оголосили 226 закупівель за динамічними системами закупівель на майже 13,6 млрд грн. Успішно завершилися 82,74% з них, де уклали договорів на 9,48 млрд грн. Середній рівень конкуренції становив 5,06 учасника.
З допомогою цього методу торік переважно купували безпілотні авіаційні комплекси. А ще було трохи авто та продуктів харчування.
Також в оборонних закупівлях запровадили 24 години на виправлення помилок та узгодили підстави для прямих договорів із публічними закупівлями — і це теж позитивні зміни.
Звісно, зміни були і в електронній системі. Prozorro під'єднали до «Трембіти» — системи, яка створює зв'язок між державними реєстрами і забезпечує захищений обмін даними. Надалі це має полегшити та пришвидшити інтеграцію з реєстрами. А ще вже відбувся перший етап інтеграції з DREAM. Тепер, коли відповідальний додає у профіль проєкту відбудови в DREAM номери планів закупівель за цим проєктом, система автоматично підтягує дані про відповідні тендери з Prozorro.
Були й оновлення по електронізації тендерної документації, протоколів і тендерної пропозиції, перша можливість позначати закупівлі за програмою Ukraine Facility, оновлення форми е-оскарження…
Крім цього, в Prozorro постійно вдосконалюють функціонал для закупівель за кошти донорів. Зокрема, за ним 2024 року провели тендери на створення структурованої кабельної системи в поліклініці «Охматдит» у межах спільного проєкту МОЗ і Світового банку та на комп’ютерне обладнання і програмне забезпечення за кошти Світового банку для територіальних органів Пенсійного фонду. У березні функціонал для таких тендерів виокремили зі спрощених закупівель у торги за правилами організатора.
Публічні закупівлі — складова фундаментального євроінтеграційного кластера, перемовини за яким відкривають першими і завершують останніми. Ба більше, цього літа вони стали першим розділом, який пройшов скринінг, — це етап аналізу поточного стану законодавства, який передує перемовинам.
Наші закупівельні правила вже частково узгоджені з європейськими завдяки Угоді про асоціацію з ЄС, але робота ще не завершена. І 2024 року уряд подав до ВРУ проєкт нового закону про публічні закупівлі, який має стати наступним кроком наближення до європейських закупівельних директив. Він запровадить нові процедури закупівель, підніме пороги, змінить перелік винятків, які не підпадають під дію закону, та ще багато іншого. 17 вересня депутати затвердили його в першому читанні. Ми в TI Ukraine загалом підтримуємо концепції, які закладені в цьому законопроєкті, але одразу відзначали, що його треба допрацьовувати. Там були як ризики, так і просто сирі місця. Коментарі надіслала і Європейська комісія, тож наразі законопроєкт вдосконалюють до другого читання. Це копітка і не дуже швидка робота, але воно й очікувано — йдеться про масштабне оновлення законодавства, а не просто про зміни до чинних документів.
Ми в TI Ukraine виділяємо низку рекомендацій: щодо стратегії, оновлення законодавства, посилення контролю та оскарження. Але ключовим викликом на найближчий рік буде все ж новий закон. І його варто не просто прийняти, а й перед тим публічно обговорити, а згодом врахувати потрібні розробки в Prozorro та чітко роз’яснити зміни замовникам та учасникам.
Цю публікацію підготовлено за фінансової підтримки Європейського Союзу. Її вміст є виключною відповідальністю Transparency International Ukraine і не обов’язково відображає погляди Європейського Союзу.
