Призначення нового Генерального прокурора знову привернуло увагу суспільства до цього органу. Але важливіше інше: якою має бути прокуратура у воєнний час і після нього? Чи здатна вона стати центром, що об’єднує зусилля всієї системи забезпечення правопорядку і правосуддя?
У перші місяці великої війни українці здивували світ – згуртованістю, самоорганізацією і швидким ухваленням рішень без зайвої бюрократії. Люди ухвалювали рішення блискавично, кидаючи виклик страху та бездіяльності. Надзвичайна ситуація об’єднала суспільство: волонтери та поліція діяли як єдиний механізм, армія й медики – як злагоджений організм. Здавалося, ми всі знайшли внутрішній ресурс, щоб подолати хаос.
Але вже за кілька місяців, у тилу, знову стали очевидними старі проблеми. Адже війна руйнує не лише будівлі, вона підриває правову систему, послаблює координацію між державними інституціями й створює сприятливий ґрунт для безкарності. Повернулася звична роз’єднаність, інституційна конкуренція, затягування рішень. До того ж з’явилися нові виклики – масштабніші, ніж будь-коли.
Суспільство вимагає справедливості. І не лише щодо воєнних злочинів, яких на нашій землі скоєно сотні тисяч. Українці чекають розслідувань щодо порушень прав людини, корупції, зловживань, злочинів проти власності, життя й безпеки. Але реалізувати цей запит неможливо без чіткого механізму координації. І саме прокуратура мала б бути центром цього процесу, визначаючи політику кримінального переслідування, включаючи загальнонаціональні координаційні пріоритети.
Після реформи прокуратури 2014–2016 років було ліквідовано функцію так званого "загального нагляду", яка в українській правовій традиції декілька десятиліть продовжувала існувати як пережиток радянських часів. У 2016 році змінами до Конституції за прокуратурою закріплені такі функції: підтримання публічного обвинувачення в суді; організацію і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку; представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Ця реформа мала на меті зменшити концентрацію влади в органах прокуратури й зробити систему ближчою до європейських стандартів.
Венеціанська комісія у своїх висновках підтримала відмову від радянського підходу до так званого "загального нагляду" прокуратури, наголошуючи на несумісності цієї функції з принципами правової держави. У Висновку №735/2013 щодо проєкту закону "Про прокуратуру" Комісія відзначила необхідність зосередження прокуратури на функціях, пов’язаних із кримінальним переслідуванням, представництвом інтересів держави та захистом прав громадян. Йдеться не про повну відмову від участі прокуратури в системі кримінальної юстиції, а про її реформування: із чітким розмежуванням повноважень, деполітизацією та дотриманням принципу верховенства права. Водночас, серед конституційних функцій немає координаційної, що б чіткіше окреслило роль і місце прокуратури в системі органів кримінальної юстиції та органів, уповноважених на виявлення кримінальних правопорушень, а також виконання покарань.
Наразі, у зв'язку з воєнним станом, ми не можемо вносити зміни до Конституції, однак у майбутньому це стало б важливим кроком. Належне виконання прокуратурою координаційної функції також витіснить сьогоденну підміну правоохоронних органів.
У чинному законі ця позиція частково врегульована. Стаття 9 Закону України "Про прокуратуру" визначає координаційну функцію як одну з основних. Але ця норма залишилася практично ізольованою, вона не підкріплена відповідними змінами, не підтримана механізмами відповідальності, не інтегрована в нормативні акти, що регулюють діяльність правоохоронних органів. У результаті: "задвоєні" та "затроєні" розслідування одних і тих самих кримінальних правопорушень, "перекидання" проваджень з приміткою "не наша підслідність" та "загублені" між органами кримінальні провадження, "гра" у викриття кримінальних правопорушень силами органів прокуратури, огляд прокурорами місць злочинів, створення підрозділів, які підміняють правоохоронні органи, що призводить до розпорошення ресурсів, втрата оперативності, втеча підозрюваних за кордон тощо.
Прокуратура – єдина інституція, яка могла б забезпечити реальну співпрацю правоохоронних та контролюючих органів у сфері кримінальної юстиції задля запобігання і протидії злочинності та корупції. Однак не робить цього насамперед не з власної вини, а через системні обмеження.
У країні, яка водночас воює і намагається реформуватися, це виглядає як пряме марнотратство. Щоб зрозуміти масштаби проблеми, варто просто простежити розслідування хоча б кількох гучних кейсів – від зловживань у оборонному секторі до проваджень щодо розкрадань гуманітарної допомоги. У кожному випадку – неузгодженість між органами, неясність щодо підслідності, відсутність загальної слідчої стратегії. А тим часом злочини множаться.
Історичний досвід показує, що після масштабних воєн суспільства стикаються не лише з економічною руїною, а й із сплеском злочинності. Після Першої світової війни низка європейських країн опинилася в стані глибокої інфляції, безробіття й правової нестабільності – це створило сприятливий ґрунт для розквіту організованої злочинності, зокрема на тлі демобілізації мільйонів військових.
У післявоєнній Німеччині 1920-х років криміногенна ситуація загострилася настільки, що поліція в багатьох регіонах фактично втратила контроль над вуличною злочинністю. Після Другої світової війни у Франції, Італії, Україні та низці інших країн стрімко зросли випадки збройних нападів, вбивств, розбоїв, чорного ринку, контрабанди, а також злочинів, пов’язаних із залишками зброї на руках у населення.
Сьогодні Україна має зробити висновки з цих уроків. Ми не маємо права на зволікання – тим більше на імітацію дій. Бо злочинність не зникає під час війни – вона змінює форму. Уже зараз у тилу спостерігаємо зростання тіньової економіки, кількості економічних злочинів, корупції, нелегального обігу зброї та боєприпасів. Побільшало рейдерських атак під прикриттям воєнного стану, шахрайств, домашнього насильства. Фіксуються підпали, провокації, диверсії. У майбутньому, після завершення бойових дій, можемо зіткнутися зі злочинами, пов’язаними з новими типами озброєнь (наприклад, FPV-дронами), а також із проявами насильства на тлі ПТСР, конфліктами між цивільними та демобілізованими військовими. Все це може призвести до формування нового типу кримінального середовища й фрагментації правопорядку. Щоб не повторити трагічні сценарії минулого, маємо бути готові та діяти превентивно вже сьогодні.
У таких умовах класична модель боротьби зі злочинністю не працює. Кожен орган живе своїм життям, працює за власним планом, має власну інформаційну політику. Спільні наради іноді є, але часто носять суто формальний характер – де щось підписують і фотографуються. Рішення не зобов’язують до дій, не мають санкційного супроводу, не фіксуються в нормативних документах. Тобто всі інституції працюють, але разом не є ефективними. Утворюється вакуум, що є сприятливим для злочинності. Генеральний прокурор, попри свою роль у системі, фактично не має повноважень, щоб вимагати виконання спільної стратегії. У 2021 Генпрокурор підписав декларативний наказ про координаційну діяльність (№28, зі змінами, внесеними наказом №3 від 02.01.2023), однак на практиці все звелося до імітації.
Прокуратура як інституція балансу могла б стати тим органом, який об’єднує. Не як надбудова з необмеженими повноваженнями, а як організаційний центр, з доступом до оперативної інформації для координаційних цілей і можливістю здійснювати профілактичну діяльність (запобігати злочинам). Це не каральний орган і не політичний важіль. Це – система координат, яка дозволяє збирати воєдино фрагменти правосуддя, розпорошені між десятками органів. І саме така модель вже реалізується в деяких європейських державах, хоч і підходи до реалізації координаційної функції різні.
Наприклад, у Франції прокурор має широкі адміністративні повноваження з узгодження дій правоохоронних органів, тобто має центральну координаційну роль. В Італії прокуратура наділена функціями процесуальної й адміністративної координації всіх правоохоронних дій. Навіть у Польщі, де структура ближча до нашої, Генпрокурор (він же міністр юстиції) наділений розширеними координаційними та наглядовими повноваженнями, й має право ініціювати створення міжвідомчих слідчих груп за участю Антикорупційного бюро, поліції та іншими правоохоронними органами.
Чому досі не рухаємось у цьому напрямку ми? Частково – через інерцію. Частково – через страх перед поверненням до радянської прокуратури. Але саме законодавче недопрацювання породжує ілюзію нейтральності, під якою ховається хаос і безкарність. Якщо ми не забезпечимо реальної координації – система кримінальної юстиції втратить здатність відповідати на запити суспільства.
Що робити? Насамперед – розширити координаційну функцію в законодавстві. Вона має бути чітко визначена в Конституції Україні, профільному законі та описана в відомчих правових актах. Мають бути визначені: підстави, порядок дій, строки, механізми моніторингу, відповідальність та механізми її реалізації. Зобов’язання прокуратури скликати та організовувати спільні наради, формувати міжвідомчі слідчі групи, узгоджувати підходи.
Потрібна звітність – регулярна, публічна, з реальними цифрами, а не загальними фразами. Як перед парламентом, так і перед суспільством. І найголовніше – має з’явитися політична воля побудувати прокуратуру нового типу, не прокуратуру-карателя чи прокуратуру-беззубого статиста, а орган інституційно-відповідальний та здатний координувати.
