Зміни, які мають відбутися в Україні у рамках підготовки до вступу в ЄС, мають зачепити усі без винятку сфери – адже під час так званих "вступних переговорів" Київ повинен перенести у своє законодавство всі норми права ЄС, а також переконати європейських партнерів, що зробив це як годиться.
Як правило, йдеться про глибокі реформи, що мають змінити якість життя в Україні, але їхні результати будуть помітні не відразу. Типовий приклад – судова реформа, що з часом може мати визначальний вплив на майбутнє країни, але момент втілення її елементів помітять хіба що ті, хто працює у системі правосуддя.
Євроінтеграція у сфері транспорту вибивається з цього правила.
Складно знайти іншу сферу, у якій європейські зміни – у разі їхнього запровадження – матимуть настільки невідкладний, прямий, і дійсно помітний вплив для мільйонів українців.
Це робить особливими майбутні вступні переговори у цій сфері, а також змушуватиме парламент шукати шляхи, як згладити ефект від запровадження європейських реформ.
А ще – це та галузь, де у реформуванні окремих елементів Україна зайшла "надто далеко", втіливши ті зміни, до яких сам Євросоюз зараз лише готується.
І це виявилося окремою проблемою на етапі вступних переговорів.
ЄвроПравда продовжує цикл публікацій "Кухня євроінтеграції". Ми вже публікували матеріал, про те, яким є стан справ із кластером "Основи", який передбачає проведення демократичних реформ, а також про те, як готують переговори про спільний ринок з ЄС.
У новій статті – про те, чому євроінтеграція може змусити Україну замінити 18 мільйонів водійських посвідчень усіх своїх громадян, а також розвернути реформу щодо інших документів; про те, що Україна має відновити обов'язковий техогляд для приватних автомобілів; про те, що чекає на виробників українських "маршруток"; про підготовку до запровадження платних автодоріг; про ревізію пільгового проїзду; а також про чимало інших змін.
Ця стаття відбиває перебіг відвертої закритої дискусії між учасниками переговорного процесу з ЄС, у тому числі з уряду та парламенту, за якою спостерігала ЄП. Зважаючи на чутливість теми, усі цитати ми наводимо без зазначення автора.
"Уявіть, що скажуть виборці, якщо ухвалити закон, що треба замінити всі 18 мільйонів водійських посвідчень. Включаючи ті, які ваші виборці от тільки-но отримали. Навіть якщо не згадувати про вартість цього і спроможність нашого МВС їх видати – це із серії неможливого".
Ця репліка, що пролунала від одного з профільних парламентарів на дискусії щодо євроінтеграції у сфері транспорту – стала показником того, наскільки політично непростим будуть зміни, що їх має запровадити Україна.
Держава-кандидат, що вступає до ЄС, не має іншого вибору, аніж запровадити ті регуляції, які діють для усіх держав-членів Євросоюзу. Можна домовлятися про перехідні періоди, просити додатковий час тощо – але правила для всіх членів ЄС мають бути спільними.
Українські пластикові "водійські права" зовні дуже схожі на ті, що діють для членів ЄС, але є одна украй важлива відмінність. В Україні термін дії посвідчення становить 30 років. Право ЄС встановлює зовсім інші обмеження на термін дії документа – 10-15 років для керування мотоциклом та легковим авто, і максимум 5 років для водіїв вантажівок та автобусів. Останні раз на 5 років мають проходити медкомісію.
Розраховувати, що ЄС дозволить Україні бути єдиною державою, для якої терміни не діятимуть – амбітно, але навряд реалістично.
І хоча парламент зараз не хоче ухвалювати непопулярних рішень, навряд чи їх вийде уникнути, коли на кону стоятиме вступ України до ЄС.
І йдеться не лише про "водійські права". Підготовка до вступу до ЄС за главою 14 (Транспорт) вимагає змін, які будуть відчутними для мільйонів українців.
По суті, Україна має відмовитися від рішень, які для багатьох спростили життя.
Бо ці спрощення не сумісні з тими правилами щодо безпеки, які діють у всьому Євросоюзі.
"Свобода і безпека – це завжди протилежні напрямки. Тобто, якщо ми хочемо більшої безпеки на транспорті, то доведеться додати трошки більше перевірок навіть там, де ми тільки-но скасували якусь регуляторку", – визнають в уряді.
Деякі "обмеження свободи" на транспорті є дійсно необхідними і давно очікуваними – хоча втілення європейських норм багатьом буде не до вподоби. Найбільш показовий приклад – це потреба повернути обов'язковий техогляд для приватних легкових авто.
Ця реформа без жодного перебільшення є обов'язковою, її точно не вийде уникнути на шляху до ЄС – із цим погоджуються усі фахівці. Водночас вона зачепить мільйони людей: зараз у країні зареєстровано понад 10 млн легкових авто. Тож як зробити, щоби виконання вимоги ЄС не призвело ані до "народних протестів", ані до паралічу системи? Ось тут однозначність зникає.
Варто нагадати: ще від радянських часів і до 2011 року регулярний техогляд автомобілів був в Україні обов'язковим, але в реальності техогляд був профанацією. Його проводила держава, при цьому водії чудово знали, що отримати талон ТО можна було навіть не показуючи автомобіль інспектору.
Це була масштабна корупційна схема, через яку щороку проходили мільйони авто – тож її скасування мало лише позитивні наслідки. Так само, радянську систему техогляду скасували й інші держави – зокрема, Молдова і Грузія.
Але вже у 2014-му Україна в угоді про асоціацію взяла зобов'язання відновити техогляд за європейськими нормами. В реальності цього так і не сталося. Спроби уряду протиснути через парламент закон про техогляд – не мали успіху. Як наслідок, Україна вже 14 років живе без техогляду для приватних легкових автомобілів.
І чим далі – тим парламенту страшніше підходити до цієї теми.
До слова, Молдова і Грузія, на відміну від нас, виконали свої зобов'язання перед ЄС і запровадили обов'язковий технічний контроль (ОТК) за європейськими правилами.
В українському уряді визнають, що і самі не розуміють, яку кількість автомобілів буде здатна пропустити система станцій ОТК, коли техогляд доведеться знову зробити обов'язковим. "У нас є питання щодо центрів, які проводять ОТК – наскільки ми готові кількісно. На сьогодні ОТК проходить тільки комерційний транспорт, а тепер маємо повернути на всі легкові автомобілі", – каже один з посадовців, що бере участь у переговорах з ЄС.
Чим "європейський" техогляд має відрізнятися від радянського?
За європейськими нормами, ОТК мають робити лише приватні компанії. Ці роботи жорстко регламентовані, проходять з фото– та відеофіксацією (щоби не було фіктивного ТО).
Потрібне специфічне і дороге обладнання (наприклад, для заміру гальмівного шляху або вимірювання вихлопних газів), яке є лише у спеціалізованих центрах. Наразі у базі МВС – майже тисяча центрів, що мають необхідне обладнання, але працюють не всі, і їх може бути недостатньо, щоби "перетравити" мільйони автомобілів, що будуть змушені робити техогляд.
Розуміючи, що уникнути цього кроку не вийде, в уряді обговорюють різні схеми поступового техогляду.
Наприклад, на першому етапі запровадити його для авто, які виїжджають за кордон. Потім – для авто, які використовують ключові міжнародні траси, і так далі. А для автомобілів, які не виїздять за межі села або селища – зробити виняток і дозволити використовувати авто без техогляду, щоби не вдарити цією вимогою по найбільш незахищеному прошарку.
Утім, все це – ідеї, які ще доведеться узгодити і в Україні, і з Брюсселем.
І, нарешті, буде ще "задача із зірочкою" – що робити із численними "корчами", які свого часу заїхали в Україну, але які не мають шансів пройти ОТК через екологічні стандарти та технічний стан.
Словом, ця реформа точно буде непопулярною, вона точно має передбачати численні винятки та перехідні періоди для України, які треба буде узгодити з ЄС – але обійти відновлення техогляду точно не вийде.
Втім, урядовці впевнені, що парламент дасть голоси на це. "Так, це явно непопулярний крок, а тому буде непросто. Доведеться сказати напряму – вибору немає і нам всім потрібно піти на це заради нашого європейського майбутнього".
А ще попереду – зміни вимог до автобусів та маршруток.
Власне, питання до того, чи є прийнятною та безпечною експлуатація деяких пасажирських мікроавтобусів – виникали, мабуть, у кожного, хто користуються маршрутками.
Перш за все, це стосуватиметься нових автобусів, визнають в уряді. В Україні працює кілька виробників мікроавтобусів (через війну їхня кількість зменшилася; наприклад, відомі українцям мікроавтобуси "Рута", випускав завод, розташований у нині зруйнованому місті Часів Яр).
В уряді впевнені, що зможуть узгодити з ЄС перехідні періоди: "Всі транспортні засоби, які виробляються в Україні – точно не пройдуть за регламентами ЄС. Відповідність нормам ЄС вимагатиме від наших виробників переходу на абсолютно інший рівень; тож автобуси стануть дорожчими, їм буде важче конкурувати з іноземними виробниками. Тому нам потрібно буде відтермінування на кілька років, щоб не завдати шкоди економіці".
Через величезну кількість чутливих питань у сфері транспорту – дуже схоже тут Україна запитуватиме про найбільшу кількість винятків під час свого вступу до ЄС. І деякі з цих винятків можна пояснити одним словом: війна.
Хоча наразі цей аргумент у консультаціях з ЄС не постає, наголошують урядовці з української переговорної команди.
"Коли ми готувалися до скринінгів, у нас була табличка з правилами для виступів. Одне з правил звучало так: "війна не є виправданням". Тобто не можемо, не маємо права казати, що ми не можемо імплементувати якусь директиву через війну, – розповідають в уряді. – Але реальність така, що дещо дійсно не можемо втілити саме через війну!"
Певні інфраструктурні речі (наприклад, систему заправок на альтернативних енергоносіях) неможливо буде втілити однаковим чином для всіх регіонів України
"Там, де є зона ризику бойових дій, там де найбільші руйнування – звичайно, мають бути зовсім інші вимоги", – наголошує один з урядовців, що веде переговори з ЄС у сфері транспорту.
А ще саме через війну та через необхідність мати підвищену стійкість і працювати за будь-яких умов – доведеться не поспішати з реформою Укрзалізниці.
"Наприклад, відкритий ринок залізничних перевезень – це ж не лише про доступ приватного оператора. Це вимагатиме повної зміни операційної моделі Укрзалізниці. Однак, те що зараз пасажирські перевезення йдуть за графіком – це виключно завдяки перевазі наявної операційної моделі". Як відомо, пасажирські перевезення Укрзалізниці є дотаційними і покриваються, зокрема, за рахунок вантажних перевезень.
Так само війна – першопричина того, що Україна проситиме про паузу щодо вимог у сфері авіації.
"Бо якщо завтра відкриються аеропорти і відновиться авіасполучення – я не знаю, чи зможемо ми найти достатньо людей, щоб оперувати аеропортами, літаками, системою безпеки", – каже один з відповідальних за цю сферу посадовців.
До речі, в уряді уточнюють – ще до відкриття авіапростору Україні у процесі євроінтеграції нам важливо буде визначитися – чи хочемо ми повністю лібералізувати авіаперевезення, чи створювати умови для існування національного авіаперевізника.
Така можливість не суперечить вимогам ЄС. Але зважаючи на амбітні плани щодо інтеграціі, говорити з ЄС про це варто вже зараз.
А ще Україні доведеться переглянути свій підхід до пільг на транспорті. І йдеться не про їхнє скорочення, а про іншу філософію.
"На сьогодні у нас 11 млн пільговиків, які мають якісь пільги в транспорті, – кожен третій українець, фактично. І ми розуміємо, що кількість пільговиків буде збільшуватися щороку, адже всі ветерани, всі УБД отримують пільги на транспорт. – каже один з учасників дискусії. – І насправді ми ідемо до катастрофи через те, що пільгове використання транспорту взагалі не обліковується. Ми не знаємо, скільки конкретна людина з конкретною пільгою проїжджає разів на місяць і в якому виді транспорту".
Саме по собі питання пільг на транспорті не є "євроінтеграційним", тобто тут немає чітких зобов'язань або заборон за правом ЄС. Однак вирішуватися воно має через інструмент, який у термінології ЄС має назву Public service obligation (PSO), що українською можна перекласти як "зобов'язання щодо надання публічних послуг".
Однак інструмент PSO несе для України також інше зобов'язання, яке Київ має втілити. Йдеться про запровадження "соціально-відповідальних маршрутів", де вартість квитка нижча за собівартість, і залучення комерційних перевізників не є привабливим – навіть, за потреби, може виникнути потреба доплачувати перевізникам за здійснення маршруту.
Це може звучати революційно для багатьох місцевих органів влади, але такий підхід є цілком звичним у ЄС.
І, нарешті, у рамках руху до ЄС Київ має вирішити, чи буде Україна розвивати дороги з оплатою за проїзд ними (толлінг).
Схоже, що в уряді України є згода: "платні дороги" будуть.
Втім, щодо деталей і принципів роботи рішення немає – чи це буде принцип оплати за "віньєтку", що даватиме право на користування дорогою, чи йдеться про разовий проїзд тощо.
Украй важливий виклик – переконати українців у тому, що запровадження платних доріг несе їм плюси, а не ризики.
"Ключовий меседж, який ми будемо комунікувати – це те, що йдеться про оплату за використання нової дороги, якої зараз немає, і на побудову якої в нас нема грошей. Не йдеться про переведення існуючої дороги у розряд платних. Хочете нову дорогу – треба за неї заплатити", – пояснював представник уряду, представляючи позицію України.
В уряді планують до кінця року подати законопроєкт, який визначить підходи України у цьому питанні
Але те, що транспортний блок буде складним для переговорів – не означає, що Україна за ним відстає. Навпаки, подекуди реформи в Україні вже просунулися до рішень, про які в ЄС лише замислюються – але це також створює проблеми.
Наприклад, у питанні водійських посвідчень викликом стало не тільки те, що у нас вони мають завеликий термін дії (і це дійсно не відповідає безпековим підходам ЄС), а й те, що Україна пішла далі ніж решта Європи у діджиталізації.
З 2021 року в Україні документи у "Дії" мають точно таку силу, як і фізичні, а з 2023-го українці можуть взагалі відмовитися від отримання пластикового посвідчення водія і мати лише електронне.
"Європейський Союз такої можливості не дає, там лише зараз починають думати про електронні посвідчення. Тому зараз ЄС нас фактично змушує повернутися до "паперових" посвідчень. Це якось неправильно – виходить, що від нас вимагають відмовитися від сучасної реформи і повернутися до старих і дорогих бюрократичних процесів. Але у нас немає вибору, бо право ЄС є таким, яким воно є", – жаліється співрозмовник ЄП в уряді і додає: "Що ж, станемо членом ЄС – і будемо змінювати ці правила зсередини".
Варто наголосити: йдеться не тільки про посвідчення водія.
Наприклад, ліцензії на автоперевезення в Україні видаються у цифровому форматі. Перевіряючий орган за потреби може переконатися у дійсності ліцензій.
Натомість у Європі ці ліцензії паперові, і є законодавчо зафіксований обов'язок мати ліцензійні документи у транспортному засобі. "Тому на скринінгу нам доводилося довго пояснювати, чому вимогу про наявність паперової ліцензії на руках у водія – в Україні неможливо виконати. Бо цього документу не існує у природі!", – поділився враженням від переговорів у Брюсселі урядовий представник.
Є також нюанс із тим, що деякі сфери в Україні дерегульовані – наприклад, в Україні немає ліцензування внутрішніх вантажних перевезень, цю діяльність може виконувати будь-який підприємець. Україні доведеться відмовитися від бізнес-свободи у цьому питанні – Єврокомісія чітко на це вказала. І проведення цієї зміни через парламент може викликати дискусії – уряд вже пропонував таку норму, у Раді її відхилили.
Дискусії про це у парламенті – ще попереду.
Так, на закритій зустрічі за участю депутатів та урядовців, що опікуються транспортною галуззю, виникла ідея не поспішати зі скасуванням реформ, якого ЄС вимагає зараз, а почекати, поки у Брюсселі дозріють до ухвалення нової директиви про оцифрування європейських водійських посвідчень – адже є чутки, що це може статися вже у найближчі місяці: "То можливо, нам не потрібно зараз воювати з виборцями, і з фракціями, якщо можемо почекати і імплементувати вже нову директиву Євросоюзу?"
Баланс у цьому питанні ще доведеться шукати.
Головне – щоби "очікування змін" не призвело до того, що Україна втратить час на шляху до вступу в ЄС, а потім все одно буде змушена запровадити чинне європейське право. Зрештою, це ж Україна вступає в ЄС, а не навпаки. І це необхідно пам'ятати.
Автори: Юрій Панченко, Сергій Сидоренко,
редактори "Європейської правди"
Стаття підготовлена за підтримки Європейського Союзу та Міжнародного фонду "Відродження" в рамках спільної ініціативи "Вступаємо в ЄС разом". Публікація представляє позицію авторів і не обов’язково відображає позицію Європейського Союзу чи Міжнародного фонду "Відродження"
