У 2025 році питання заморожених російських активів знову опинилося в центрі уваги ЄС. На тлі послаблення підтримки США дискусії загострили й внутрішні суперечки. Зокрема – через "особливу" позицію Угорщини.
Будапешт, який вважають чи не найбільш дружнім до Кремля урядом ЄС, від початку повномасштабного вторгнення РФ створював перепони для Брюсселя в підтримці України, блокуючи кілька пакетів допомоги, а також опираючись санкціям проти Росії та уповільнюючи переговори Києва про вступ до ЄС.
Проте цього разу уряд Віктора Орбана спрямував свої зусилля на долю російських активів.
Йдеться про резерви російського Центробанку на суму понад $200 млрд, заморожених у європейських депозитаріях, які щороку приносять $3–5 млрд доходу. У 2024 році лідери ЄС вирішили спрямувати 99,7% цих доходів до Європейського фонду миру (ЄФМ) для використання на допомогу Україні.
Будапешт намагається поставити під сумнів легітимність такого підходу. І тепер угорський уряд подав позов до Суду ЄС проти Європейського фонду миру та Ради ЄС через рішення щодо російських активів.
Доволі стисло викладені вимоги Угорщини стосуються одразу двох рішень.
Першочергово Будапешт оспорює рішення керівного комітету Європейського фонду миру від 26 лютого 2025 року. Ним було визначено, що майже весь другий транш доходів, отриманих від управління замороженими активами Центрального банку РФ, буде спрямовано на підтримку України – зокрема, на військову допомогу.
Процедурно рішення комітету містило особливість – було визначено, що Угорщина не кваліфікувалася як "держава-член, що робить внесок" (Contributing Member State).
представники Орбана не могли ані брати участь у голосуванні, ані накласти вето на рішення.
Логіка полягала в тому, що Угорщина не брала участі у фінансуванні цього траншу, а отже, не могла брати участі в голосуванні щодо його використання.
Такий підхід відповідає внутрішнім процедурним правилам Фонду і ширшій логіці Спільної зовнішньої та безпекової політики (СЗБП), яка передбачає, що рішення про витрати за конкретними заходами ухвалюють держави, які фактично забезпечують свою участь через його фінансування.
Така логіка унеможливлює ситуацію, коли країна, яка не фінансує певний захід, все одно має блокуючий голос.
Натомість аргумент Угорщини полягає в тому, що членство в Раді ЄС і залучення до механізмів СЗБП надає право участі у голосуванні незалежно від того, чи держава зробила фінансовий внесок у конкретний транш.
Тим самим Будапешт стверджує, що його позбавили права голосу без юридично достатньої підстави, а отже – порушили як основні інституційні гарантії, так і сам баланс механізму прийняття рішень у сфері безпекової політики.
Однак найважливіше, що цей позов може підірвати механізм використання доходів від російських активів в інтересах України, який був створений в рамках ухваленого в травні 2024 року Регламенту ЄС №2024/1469.
Прийняттям цього Регламенту Рада підтвердила, що доходи, отримані від резервів ЦБ РФ, які були накопичені в період їхнього знерухомлення, не є суверенними активами і не захищені суверенними імунітетами та не можуть бути передані ЦБ РФ в подальшому, а тому будуть використані для підтримки України.
Формально позов стосується саме рішення комітету від 26 лютого, однак фактично він має потенціал підірвати всю архітектуру використання доходів російських активів для підтримки України, яку створив Регламент 2024 року.
Тому вирішальне значення матиме якраз-таки позиція Суду ЄС. Результати позову Угорщини можна умовно розділити на декілька сценаріїв, кожен з яких матиме як правові, так і політичні наслідки.
У разі відмови у задоволенні позову Суд підтвердить застосування комітетом Фонду критерію "держави-члена, що робить внесок", надасть йому більшої юридичної певності.
А у політичній площині Суд ЄС зміцнить практику алокації коштів без участі держав, які не фінансують конкретний захід, і підтвердить делеговані повноваження комітету ЄФМ.
Також такий результат звузить дієвість інституту вето у подібних структурах, одночасно демонструючи іншим державам-членам межі ефективного використання процедурних заперечень для блокування рішень.
Проте якщо позов буде задоволено, виникнуть одразу декілька проблемних питань.
Найгірший сценарій, якщо рішення комітету ЄФМ від 26 лютого буде анульоване ex tunc, тобто визнане недійсним від моменту ухвалення.
Юридично це означає, що всі дії, які були здійснені на підставі цього рішення, зокрема надання коштів на військову підтримку України, оформлені з порушенням процедурних норм, бо Угорщину неправомірно не допустили до голосування. Як ці кошти повертати Євросоюзу – незрозуміло.
Суд може одночасно дозволити тимчасове збереження правових наслідків, так звані interim measures, щоб уникнути колапсу вже наданих коштів та виконаних контрактів. Однак формально рішення вважатиметься недійсним.
Стосовно рішення Ради ЄС від 21 травня 2024 року (CFSP 2024/1471) – задоволення позову його не анулює, але зробить його супровідну реалізацію, зокрема через комітет ЄФМ, юридично дефектною.
Це створить потребу в розробці нового механізму передачі Україні доходів від російських активів. Найбільшим питанням тут буде політична воля країн-членів йти на "друге коло" з і так складним питанням використання російських коштів для підтримки України.
Позов Угорщини – це більше ніж просто юридична суперечка: він кидає виклик самим засадам "суверенітету" окремих держав-членів у рамці Спільної зовнішньої та безпекової політики.
Якщо Суд ЄС відхилить позов, Європейський фонд миру отримає ще більше легітимності, а практика використання заморожених активів утвердиться.
з'явиться не лише прецедент, а й потреба перегляду самих процедур фінансування підтримки України.
Це стане випробуванням для європейської єдності – надати стратегічну допомогу, використовуючи кошти агресора і при цьому зберегти довіру, законність і засади демократичності серед країн-членів.
І це однозначно може підірвати подальші зусилля України та її союзників із конфіскації російських активів.
аналітикиня Центру Дністрянського
Матеріал підготовлено за підтримки Міжнародного фонду "Відродження" у рамках проєкту "#Compensation4UA/Відшкодування воєнних збитків для України. Фаза V: проміжні репарації для постраждалих від російської агресії проти України – вивчення підходів, потреб та рішень"
