Чому система міжбюджетного вирівнювання більше не ефективна.
Велика війна завдає безпрецедентних збитків економіці та підриває фінансову стійкість регіонів. У 2025 році 70% громад отримають базові дотації з центрального бюджету для фінансування дефіциту та подолання наслідків збройної агресії Росії.
Додатково уряд передбачив дотацію обсягом 36,5 млрд грн тимчасово окупованим та деокупованим громадам, щоб вирівняти диспропорції в місцевих бюджетах.
Крім залежності регіонів від центрального бюджету, загострилася проблема дисбалансу у фінансовій стійкості громад. На першу десятку спроможних громад припадають понад 53% всіх запланованих реверсних дотацій.
Рух "Чесно" проаналізував, як велика війна вплинула на фінансову спроможність громад у 2025 році і чому механізм горизонтального вирівнювання слід змінювати.
Після реформи децентралізації в Україні утворили майже півтори тисячі громад, але фінансово автономними були не всі. Велика війна лише посилила залежність громад від центрального бюджету і зруйнувала їх фінансову спроможність.
Щоб підтримати громади з меншими доходами, держава використовує так зване горизонтальне вирівнювання на основі значення індексу податкоспроможності відповідного бюджету (стаття 99 Бюджетного кодексу).
Якщо індекс податкоспроможності менше 0,9, місцеві бюджети отримують базову дотацію (80% суми, необхідної для досягнення показника 0,9); вище 1,1 – до держбюджету передається реверсна дотація (50% суми, що перевищує значення індексу 1,1), яка є джерелом фінансування базової дотації. Якщо індекс становить 0,9-1,1, то така громада не віддає державі гроші і не отримує їх з бюджету.
Горизонтальне вирівнювання у 2025 році здійснюється на основі прогнозованих даних за 2024 рік. В основу для розрахунку взяте очікуване надходження у 2024 році податку на прибуток підприємств і податку на доходи фізичних осіб.
У 2025 році найбільше базових дотацій отримають громади Донецької, Харківської та Закарпатської областей. Водночас найбільше реверсних дотацій перекажуть громади Дніпропетровської, Львівської та Київської областей. На громади Дніпропетровської області припадає майже чверть усіх реверсних дотацій у країні.
До великої війни в трійку лідерів за обсягом переказаних реверсних дотацій входили громади Запорізької області. Розвинена промисловість, високий інвестиційний потенціал, активна зовнішньоекономічна діяльність дозволяли не лише забезпечувати місцеві бюджети, а й підтримувати громади інших областей.
На четвертий рік великої війни під окупацією Росії перебувають 73% території області, зокрема найбільш промислово розвинені громади: Мелітопольська, Бердянська, Енергодарська, Токмацька, Дніпрорудненська. За період війни загальний обсяг реверсних дотацій громад зменшився із 766 млн грн до нуля.
З промислово розвиненого регіону на дотаційний перетворилася і Харківщина. Вона посідала третє місце за кількістю підприємств і п’яте – за обсягом проданої продукції. Загальний обсяг базових дотацій громад області порівняно з 2021 роком зріс у чотири рази. Реверсні дотації зменшилися з 481 млн грн до 66 млн грн.
Область увійшла в трійку найбільш дотаційних регіонів. У 2025 році базові дотації отримають 95% громад, найбільше – деокуповані та прифронтові, які зазнали критичних руйнувань: Ізюмська, Куп’янська, Балаклійська, Зміївська та Вовчанська.
У 2025 році відновили практику вилучення реверсних дотацій з місцевих бюджетів. Винятком стали прифронтові громади, у них реверсні дотації будуть збережені.
Цьогоріч на десять громад припадають понад 53% всього обсягу реверсних дотацій. Серед них вісім громад – обласних центрів: Дніпровська, Львівська, Вінницька, Полтавська, Луцька, Одеська, Черкаська, Житомирська міські громади, а також Південноукраїнська міська та Слобожанська селищна громади.
В абсолютному вираженні найбільше базових дотацій у 2025 році отримали тимчасово окуповані та деокуповані громади, зокрема міські громади Донеччини: Краматорська, Слов'янська, Бахмутська, Костянтинівська, Торецька, Дружківська.
У відповідь на запит руху "Чесно" щодо використання базової дотації окупованими громадами Мінфін повідомив, що органи місцевого самоврядування спрямовують кошти дотації на видатки місцевих бюджетів, визначені статтями 89-91 Бюджетного кодексу: на освіту, охорону здоров'я, соціальний захист і соціальне забезпечення, державні програми з підтримки будівництва, фізичну культуру та спорт.
Крім базової дотації, для 107 бюджетів місцевого самоврядування тимчасово окупованих територій передбачена додаткова дотація, щоб забезпечити достатній рівень видатків. Закон передбачає додаткову дотацію в розмірі 36,5 млрд грн.
Механізм горизонтального вирівнювання податкоспроможності функціонує з 2015 року. Ще до великої війни система мала низку недоліків.
1. Базою для розрахунку індексу податкоспроможності бюджетів є лише податок на доходи фізосіб. Інші податки та збори, які формують бюджети, не враховані.
2. Розрахунки здійснюються на основі прогнозованих показників доходів громад, що має суб'єктивний характер і не враховує можливі раптові зміни.
3. Одним з головних завдань реформи децентралізації було створення громад, які могли б самі себе утримувати. Механізм горизонтального вирівнювання недостатньо стимулює громади створювати робочі місця та легалізовувати доходи, оскільки простіше покрити дефіцит дотаціями з центрального бюджету.
Наприклад, громади Закарпатської області до великої війни були одними з найбільш дотаційних у країні. У 2025 році регіон залишається на третьому місці за рівнем базових дотацій, хоча він найменше страждає від наслідків війни.
У 2024 році планувалася ще одна хвиля укрупнення громад, що дало б змогу підвищити їх фінансову стійкість. Проте через велику війну змін не відбулося. Натомість місцеве самоврядування зіткнулося з безпрецедентними викликами: масштабними руйнуваннями, окупацією, релокацією бізнесу, втратою людей, перерозподілом податків між бюджетами різних рівнів. Водночас механізм горизонтального вирівнювання не змінився і не враховує поточних викликів.
Однією з проблем горизонтального вирівнювання є застарілі дані. Параметром розрахунку індексу є кількість населення, однак за час великої війни значна частина населення виїхала за кордон або евакуювалася в інші громади. Механізм розрахунку не враховує цієї зміни. Відповідно громади, що приймають внутрішньо переміщених осіб (ВПО), мають додаткові фінансові навантаження.
Ще однією проблемою є нерівномірне навантаження на громади. Зокрема йдеться про прифронтові громади, у яких критично зменшуються власні доходи та збільшуються поточні видатки на оборону й безпеку. Водночас чинний механізм горизонтального вирівнювання передбачає компенсацію лише 80% потреби, тому базова дотація може суттєво не покривати додаткове навантаження.
Система горизонтального вирівнювання фінансової спроможності громад виявилася неадекватною поточним викликам. В умовах війни важко врахувати всі ризики та спрогнозувати показники, проте окремі заходи з адаптації механізму горизонтального вирівнювання місцевих бюджетів можна напрацьовувати.
Варто враховувати офіційні дані про ВПО, розробляти систему компенсацій для прифронтових громад і мотивувати тилові збільшувати частку власних доходів. Навіть в умовах війни важливо зберегти основний принцип децентралізації: рівний доступ громадян до якісних послуг незалежно від місця проживання.
