У 2025 році Європейський Союз опинився під зростаючим тиском щодо перегляду своєї оборонної політики.
Визнаючи стратегічну необхідність зміцнення європейської оборонної політики та надання сталої підтримки Україні, ЄС у березні 2025 року створив інструмент SAFE. Він діятиме в рамках плану "Переозброєння Європи/Готовність 2030".
Станом на 1 вересня зацікавленість у використанні нового інструменту висловили 19 країн-членів ЄС: Бельгія, Болгарія, Чехія, Естонія, Греція, Іспанія, Франція, Хорватія, Італія, Кіпр, Латвія, Литва, Угорщина, Польща, Португалія, Румунія, Словаччина, Фінляндія та Данія.
Спираючись на дві попередні ініціативи ЄС, EDIRPA (спільні закупівлі) та ASAP (нарощування боєприпасів), SAFE значно перевершує їх за масштабами фінансування.
Проте залишаються питання щодо того, як держави-члени використовуватимуть цей інструмент та чи досягне він бажаного впливу на європейську оборонну промисловість.
А головне, які переваги отримає від цього інструменту Україна?
План "Переозброєння Європи/Готовність 2030" (eng – ReArm Europe/Readiness 2030) має на меті посилити оборонні спроможності та промислову базу Європи за допомогою кількох фінансових засобів, одним з яких є Security Action for Europe (SAFE).
Основною метою механізму SAFE є стимулювання спільних військових закупівель між державами-членами шляхом виділення до 150 млрд євро у вигляді позик, забезпечених бюджетом ЄС.
Цей інструмент має на меті знизити виробничі витрати, зменшити фрагментацію та покращити взаємосумісність у сфері безпеки та оборони ЄС. У ширшому сенсі він покликаний зробити Європу більш суверенною та відповідальною за власну оборону.
Позитивним є й те, що країни ЄАВТ та Україна також можуть за певних умов скористатися перевагами SAFE.
Ключові закупівельні пріоритети
З огляду на поточний брак спроможностей в ЄС та уроки, що були винесені з досвіду бойових дій в Україні, Європейська комісія визначила пріоритетними такі категорії обладнання, що підлягають закупівлі в рамках програми фінансування SAFE:
Категорія 1: боєприпаси та ракети; артилерійські системи; малі безпілотні літальні апарати (клас 1 за стандартами НАТО) та відповідні системи протидії безпілотним літальним апаратам; захист критичної інфраструктури; кібербезпека та військова мобільність.
Категорія 2: протиповітряна та протиракетна оборона; дрони, крім малих безпілотних літальних апаратів (клас 2 та 3 за стандартами НАТО), та відповідні системи протидії безпілотним літальним апаратам; стратегічні засоби забезпечення; захист космічних систем та ресурсів; штучний інтелект та радіоелектронна боротьба.
Для забезпечення ефективності механізму SAFE Європейська комісія встановила кілька ключових вимог, яких повинні дотримуватися отримувачі фінансування.
Спільні закупівлі. Зазвичай у проєктах має брати участь щонайменше два учасники (наприклад, дві держави-члени, держава-член та держава ЄЕЗ/ЄАВТ або Україна, або держава-член та інші треті країни*). Як відхилення від цього правила, на початковому етапі тимчасово дозволяються закупівлі однією державою.
Правило "Купуй європейське". Це означає, що щонайменше 65% вартості проєкту має походити від компаній, заснованих у ЄС, державах ЄЕЗ/ЄАВТ або Україні. І лише максимум 35% від передбачуваної вартості компонентів кінцевого продукту може походити від зовнішніх постачальників або субпідрядників із третіх країн (наприклад, США).
Позики надаються на дуже вигідних умовах: термін їх погашення може становити до 45 років, без жодних вимог щодо погашення протягом перших 10 років. Крім того, до 15% коштів може бути виплачено завчасно для підтримки запуску проєктів.
Варто зазначити, що позики можуть отримувати виключно держави-члени ЄС. Якщо третя країна, наприклад Україна, бере участь у спільних закупівлях, кошти будуть виплачені державі-члену, що бере участь у закупівлях з Україною.
Незважаючи на амбітні цілі ЄС в рамках SAFE, його загальний масштаб все ще залишається скромним.
Хоча посадовці Європейської комісії зазначають, що розмір SAFE (150 млрд євро) становить понад половину щорічних витрат держав-членів ЄС на оборону, це число видається скромним порівняно з його цілями.
Адже згідно з деякими оцінками, для зменшення залежності від США, як передбачено в Постанові SAFE, потрібно близько $1 трлн.
Протягом десятиліть ЄС сильно залежав від США в питаннях військових авіаперевезень, супутникового зв'язку та дозаправлення у повітрі, при цьому 78% європейських оборонних закупівель у 2022–2023 роках припадало на неєвропейські товари.
SAFE сам по собі не може покрити ці витрати і має кілька невирішених обмежень.
Оскільки SAFE призначений для швидкого усунення критичних прогалин у спроможностях, він функціонує як кредитний механізм, який не обов’язково може зацікавити усі країни.
По-перше, позики впливають на державний борг, і держави-члени з обмеженим фіскальним простором можуть мати труднощі з ефективним використанням SAFE.
Більш того, запозичення за відсотковими ставками ЄС не є привабливими для всіх держав-членів. SAFE, по суті, дозволяє ЄС залучати до 150 млрд євро на фондових ринках і повторно позичати їх державам-членам за порівняно низькими відсотковими ставками.
Оскільки прибутковість облігацій ЄС становить близько 3%, очікується, що позики SAFE матимуть подібну ставку. Це є значною перевагою для країн з вищими витратами на запозичення, таких як Румунія (7%), Польща (5,4%) та Чехія (4,3%), які можуть скористатися доступом до дешевшого фінансування на рівні ЄС.
Проте для багатьох держав-членів різниця між витратами на запозичення в ЄС та на національному рівні є відносно невеликою.
Більш багаті країни з високим (AAA) кредитним рейтингом, такі як Німеччина (2,6%), Нідерланди (2,8%), Швеція (2,4%) і Данія (2,5%), мають мало стимулів для використання SAFE, оскільки їхні власні витрати на запозичення нижчі, ніж у ЄС.
Водночас можливі сюрпризи: наприклад, ще у липні Данія відкрито заявляла, що не планує використовувати позики SAFE, вважаючи за краще самостійно фінансувати інвестиції у власну оборону.
Утім, вже у вересні вона стала останньою з держав-членів ЄС, хто висловив інтерес в отриманні позик SAFE. Подейкують, саме можливість допомоги Україні стимулювала країну долучитись до нового механізму.
Ще одна проблема – державний протекціонізм.
Цілі SAFE – спільні закупівлі, зменшення фрагментації ринку та покращення взаємосумісності – можуть бути досягнуті лише за умови єдності та політичної волі держав, а не їхньої конкуренції за кошти.
Відповідно до чинних положень, протягом першого року дії нової програми (тобто до травня 2026 року включно) окремі держави-члени також можуть подавати заявки самостійно. Крім того, на прохання деяких держав-членів Комісія надала можливість фінансування в межах SAFE вже існуючих програм.
За таких умов держави-члени можуть використовувати SAFE насамперед для зміцнення власних галузей промисловості. І ця тенденція вже простежується у поданих заявках.
У разі якщо більшість із 19 країн-аплікантів, які просять 150 млрд євро, подадуть індивідуальні пропозиції, вони повністю вичерпають SAFE, перетворивши інструмент, призначений для спільних закупівель, на інструмент індивідуального фінансування. ***
Часто стверджується, що Україна може брати участь у SAFE на рівних умовах з державами-членами ЄС і значною мірою вигравати від цього процесу. Проте це лише частково відповідає дійсності.
Новизна механізму SAFE полягає в тому, що українські виробники озброєнь та технологічні компанії можуть брати участь у спільних закупівлях як (суб)підрядники разом із компаніями, що базуються в ЄС, отримуючи фінансування з позики, яку залучає держава-член ЄС.
Територія України також може використовуватися для виробничих цілей, оскільки відповідно до Постанови SAFE "інфраструктура, об'єкти, активи та ресурси підрядників і субпідрядників, які беруть участь у спільних закупівлях і використовуються для цілей спільних закупівель, повинні бути розташовані на території держави-члена, держави ЄЕЗ/ЄАВТ або України".
Таким чином, Україна може отримати вигоду як реципієнт військового обладнання, а також логістики, розвідувальних даних тощо. Це означатиме, що держави-члени надаватимуть Україні зброю зі своїх складів, а SAFE використовуватиметься для їх поповнення (підхід, що подібний до американського інструменту PDA).
В ідеалі, окрім сприяння спільним закупівлям,
фінансовий інструмент SAFE також мав на меті заохотити до збільшення військової підтримки Україні.
Однак тут багато що залежатиме від політичних рішень і національних пріоритетів кожної держави-члена, а також від темпів впровадження SAFE.
Ще одна проблема – відсутність достатніх стимулів для держав-членів передавати Україні нововироблене обладнання замість поповнення власних запасів.
Як можливий вихід із ситуації, Україна може співпрацювати з дружніми державами-членами, які раніше надавали критично необхідне обладнання, якого Україна досі потребує, з метою заохочення їх до поставки додаткових одиниць тих самих систем, цього разу – профінансованих через фінансовий інструмент SAFE.
Також Україна може отримати вигоду як (суб)підрядник у спільних військових закупівлях від інвестицій та спільних підприємств.
Такий підхід подібний до елементів "данської моделі", яка дозволяє зацікавленим країнам фінансувати оборонну промисловість України та передавати вироблене обладнання назад Україні.
"Данська модель" стала першим механізмом, що передбачає прямі закупівлі оборонної продукції в українських виробників. Ця модель може слугувати зразком для закупівель, що фінансуються за рахунок SAFE, із залученням українських оборонних і технологічних компаній, а також їхніх виробничих потужностей в Україні.
Проте у випадку SAFE ключова відмінність полягає в обов’язковій участі держав-членів ЄС як отримувачів позик.
Альтернативно держава-член ЄС, яка отримує позику, може закуповувати озброєння безпосередньо в української компанії, яка виступає єдиним підрядником, і передавати його Україні. У цьому випадку заборона на експорт з України не застосовуватиметься.
Автори: Маріанна Фахурдінова, Анна-Марія Мандзій, Софія Олійник,
Центр трансатлантичного діалогу (TDC)
Повна версія дослідження доступна за посиланням
